Decyzja organu odwoławczego w sprawie dostępu do informacji publicznej

Warszawa, dnia 22 marca 2023 r.

(Urząd Miasta Stołecznego Warszawy)

UMS-III/2023/03/22

Jan Kowalski

ul. Polna 12/4

00-001 Warszawa

Decyzja Nr UMS-III/2023/03/22

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), po rozpoznaniu odwołania Jana Kowalskiego od decyzji Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy nr UMS-II/2023/02/15 z dnia 15 lutego 2023 r. o odmowie dostępu do informacji publicznej,

utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją wydaną na wniosek Jana Kowalskiego organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie listy pracowników Urzędu wraz z ich wynagrodzeniami z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych. Podstawą kwestionowanej decyzji były następujące ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji dokonane na podstawie zebranej dokumentacji oraz zeznań świadków. Powyższe informacje zostały zakwalifikowane jako informacje publicznej obrazujące sferę prywatności osób fizycznych. Jednocześnie uznano, że w sprawie nie zaistniały przesłanki ograniczenia ochrony prywatności wynikające z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła strona Jan Kowalski, wskazując na następujące naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji niewłaściwą interpretację art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w wyniku przeprowadzonego postępowania, w toku którego przeanalizowano sprawę zarówno przez pryzmat podniesionych w odwołaniu zarzutów, jak i wymagań stawianych postępowaniu administracyjnemu prowadzącemu do wydania zaskarżonej decyzji, zważył, co następuje.

Decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponieważ wniosek dotyczył listy płac pracowników, to nie ulega wątpliwości, że wnioskowana informacja obejmowała również sferę prywatności osoby fizycznej, która podlega stosowanej ochronie m.in. w oparciu o art. 47 Konstytucji RP. Kolizja między dwoma konstytucyjnymi wartościami: jawnością (wyrażoną w prawie dostępu do informacji publicznej) oraz prywatnością (ochroną prywatności osoby fizycznej) nie oznacza konieczności dania prymatu jednej ze wskazanych wartości. Wyrazem powyższego jest sposób redakcji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nie wskazuje na wyłączenie prawa do informacji publicznej, lecz na jego ograniczenie. W konsekwencji to na organie będącym adresatem wniosku oraz jednocześnie dysponentem informacji publicznej spoczywa obowiązek zastosowania właściwej formy ograniczenia prawa do informacji. Jednocześnie w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano na przypadki, których zaistnienie powoduje wyłączenie ochrony prywatności osoby fizycznej, a tym samym prawo do informacji publicznej nie może podlegać ograniczeniu. Kształt regulacji ustawowej wskazuje zatem na szereg obowiązków dysponenta informacji publicznej, które nie ograniczają się wyłącznie do oceny kolizji realizacji prawa dostępu do informacji z ochroną prywatności osoby fizycznej. Ustalenie tej kolizji powoduje, że zakresem postępowania wyjaśniającego należy objąć także ustawowe wyłączenia ochrony prywatności wynikające z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w przypadku stwierdzenia braku takich wyłączeń – przeanalizować możliwość zastosowania właściwej formy ograniczenia prawa do informacji.

Podjęte w tym zakresie w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji należy uznać za prawidłowe. Słusznie wskazano, że udostępnienie wnioskowanej informacji będzie jednocześnie oznaczało ujawnienie danych objętych ochroną prywatności osoby fizycznej. Organ prawidłowo ustalił również brak istnienia przesłanek wyłączających ochronę prywatności. Zatem na dysponencie informacji ciążył obowiązek zastosowania właściwej formy umożliwiającej ochronę prywatności. Doktryna i orzecznictwo wskazują na praktyczne znaczenie dwóch form: anonimizacji nośnika informacji publicznej (i udostępnienia zanonimizowanej informacji) oraz odmowy dostępu do informacji. Zastosowanie formy dalej idącej, tj. odmowy dostępu do informacji, możliwe jest w ostateczności (wyr. NSA z 19.11.2020 r., I OSK 1195/20, Legalis). W pierwszej kolejności rozważa się zatem możliwość anonimizacji informacji. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji wskazuje, że również organ pierwszej instancji ocenił możliwość udostępnienia informacji zanonimizowanej, ale doszedł do przekonania, że nie będzie to możliwe. Anonimizacja jest bowiem formą właściwą, jeśli zagwarantuje właściwy stopień ochrony prywatności (np. z innych fragmentów tekstu nie będzie możliwe metodą wnioskowania ustalenia danych stanowiących informację chronioną) oraz kiedy nie prowadzi do skutku sprzecznego z wprost wyrażonym żądaniem zawartym we wniosku. W związku z tym, że wnioskodawca bardzo precyzyjnie wskazał, iż żąda udostępnienia informacji dotyczącej konkretnych kwot wynagrodzeń, to tym samym ewentualna anonimizacja byłaby wprost sprzeczna z zakresem wniosku, którym dysponent informacji publicznej pozostaje związany. Zastosowanie anonimizacji jest możliwe o tyle, o ile ten sposób przetworzenia treści dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach (wyr. NSA z 3.3.2020 r., I OSK 165/19, Legalis). Wobec konkretnego żądania zawartego we wniosku należy uznać, że ewentualna anonimizacja byłaby zbieżna w skutkach z decyzją odmowną, stąd zasadne było wydanie właśnie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Organ odwoławczy ocenia, że gdyby rozpatrywał sprawę jako organ I instancji, to zmuszony byłby wydać tożsame rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych odwołaniu, wskazuje się na ich bezzasadność. Pierwszy zarzut dotyczący błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bezzasadny. Podobnie drugi zarzut odnośnie braku analizy wszystkich okoliczności sprawy jest chybiony.

Dlatego także z perspektywy okoliczności podnoszonych przez odwołującego się przedłożone odwołanie nie może zostać uwzględnione. Mając na uwadze powyższe, należało orzec, jak na wstępie.

Niniejsza decyzja jest ostateczna.

Stronie uznającej, że niniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, przysługuje prawo do wniesienia, za pośrednictwem Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od daty jej otrzymania. Skarga podlega opłacie stałej w wysokości 200 zł. Zgodnie z art. 57 § 1 i 2 w zw. z art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, tj. zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników; 6) oznaczenie adresu, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby i adresu stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 7) numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku, lub 8) numer w KRS, a w przypadku jego braku – numer identyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej NIP strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania,

a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Informuje się ponadto, że na podstawie Działu V Rozdziału 3 Oddziału 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) stronie może być przyznane prawo pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata lub radcy prawnego. Prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Wniosek ten jest wolny od opłat sądowych. Prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym.

Anna Nowak

Otrzymuje: Jan Kowalski ul. Polna 12/4 00-001 Warszawa